Veröffentlichung BayMBl. 2021 Nr. 517 vom 27.07.2021

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Staatsministerium für Gesundheit und Pflege

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Sonstige Bekanntmachung

    2126-1-17-G

    Begründung der Verordnung zur Änderung der Dreizehnten
    Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung

    vom 27. Juli 2021

    Die Begründung der Verordnung zur Änderung der Dreizehnten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (13. BayIfSMV) vom 27. Juli 2021 (BayMBl. Nr. 516) wird im Hinblick auf § 28a Abs. 5 Satz 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) bekannt gemacht.

    Die vorliegende Verordnung beruht auf § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1, §§ 28a, 28c Satz 3 IfSG in Verbindung mit § 11 SchAusnahmV und § 9 Nr. 5 DelV.

    Gegenstand der Verordnung ist die aufgrund der bestehenden Infektionslage erforderliche Verlängerung sowie einzelne notwendige Anpassungen der 13. BayIfSMV.

    Hinsichtlich der Begründung der in der 13. BayIfSMV fortgeführten Maßnahmen wird auf die Begründung zur 11. BayIfSMV (BayMBl. 2020 Nr. 738) sowie auf die Begründungen der Verordnungen zur Änderung der 11. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 6, Nr. 35, Nr. 55, Nr. 76, Nr. 113 und Nr. 150), auf die Begründung zur 12. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 172) sowie auf die Begründungen der Verordnung zur Änderung der 12. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 225, Nr. 262, Nr. 281, Nr. 288, Nr. 291, Nr.  308, Nr. 338, Nr. 352), die Begründung der 13. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 385) und die Begründungen der Verordnungen zur Änderung der 13. BayIfSMV (BayMBl. 2021 Nr. 420, Nr. 468 und Nr. 498) verwiesen.

    Das maßgebliche Lagebild für die vorliegende Verordnung stellt sich wie folgt dar:

    Von der letzten Aprilwoche bis Anfang Juli sanken die Fallzahlen bundesweit kontinuierlich. In Bayern hatte ein leichter Rückgang bereits eine Woche früher (19. bis 25. April 2021) eingesetzt. Seitdem ist ein leichter Anstieg der Fallzahlen auf weiterhin niedrigem Niveau zu beobachten. Der Anstieg hat sich zuletzt etwas abgeflacht. Am 27. Juli 2021 liegt die 7-Tage-Inzidenz in Bayern mit 13,2 leicht unter dem Bundesdurchschnitt von 14,5 und damit seit 26. Mai 2021 stets unter der Marke von 50 und seit dem 3. Juni 2021 stets unter der Marke von 35 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Fallzahlen_Kum_Tab.html).

    Insgesamt verzeichnen nach den Daten des RKI am 27. Juli 2021 95 Landkreise und kreisfreie Städte in Bayern eine 7-Tage-Inzidenz von unter 50, davon weisen 94 Landkreise und kreisfreie Städte eine 7-Tage-Inzidenz unter 35 auf. Ein Landkreis liegt bei einer 7-Tage-Inzidenz von über 50. Für die kreisfreie Stadt Schwabach wird eine 7-Tage-Inzidenz von 0,0 gemeldet (https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4/page/page_1). Damit zeigt sich in weiten Teilen Bayerns weiterhin ein geringes Infektionsgeschehen, welches regionale Unterschiede im oben genannten Rahmen aufweist.

    Die Reproduktionszahl lag in den vergangenen Tagen leicht über dem Wert von 1. Nach RKI-Berechnungen vom 27. Juli 2021 liegt der 7-Tage-R-Wert für Bayern nunmehr bei 1,07 und für Deutschland bei 1,05. Der R-Wert ist stets im Kontext der niedrigen Infektionszahlen zu betrachten.

    In Bayern wurden bisher 13 614 235 COVID-19-Schutzimpfungen durchgeführt; 7 716 354 entfallen dabei auf Erstimpfungen und 6 206 867 auf Zweitimpfungen bzw. Impfungen, die einen vollständigen Impfschutz vermitteln. Die Erstimpfquote beträgt damit derzeit rund 58,8 %. Seit 31. März 2021 finden auch Impfungen in Arztpraxen im Rahmen der Regelversorgung statt. Im Zeitraum bis 26. Juli 2021 wurden hier rd. 5,5 Mio. Impfungen vorgenommen, die in den zuvor genannten Impfzahlen enthalten sind. Seit 7. Juni 2021 werden auch die Privatärzte und Betriebsärzte vom Bund mit Impfstoff versorgt und tragen dadurch ebenfalls zum Impffortschritt bei. Insgesamt sind von den Personen, die 60 Jahre oder älter sind, 82,8 % mindestens einmal geimpft, im Alter von 18 bis 59 Jahren sind es 59,6 %. Einen vollständigen Impfschutz haben 76,2 % der Personen, die 60 Jahre oder älter sind, im Alter von 18 bis 59 Jahren haben 46,5 % den vollständigen Impfschutz.

    Vor dem Hintergrund der insgesamt deutlich zurückgegangenen Zahl der Neuinfektionen, dem Fortschreiten des Impfprogramms und der nunmehr flächendeckenden Verfügbarkeit von PCR-, POC-Antigentests und Selbsttests erscheinen Öffnungsschritte unter strengen Auflagen vertretbar, auch wenn die Zahl der Neuinfektionen wieder kontinuierlich leicht ansteigt. Dabei sind weiterhin umfangreiche Testobliegenheiten, das Tragen von Gesichtsmasken sowie die Identifizierung und Isolation infizierter Personen unverzichtbar. Unabdingbar für die Eingrenzung von Übertragungsrisiken bei den Öffnungsschritten ist weiterhin die Beachtung und Umsetzung von Hygienevorgaben (AHA+L-Regeln). Es handelt sich weltweit, in Europa und in Deutschland nach wie vor um eine ernst zu nehmende Situation. Das RKI stuft die Gefährdung der Gesundheit der nicht oder nur einmal geimpften Bevölkerung in Deutschland insbesondere aufgrund der Verbreitung von einigen besorgniserregenden SARS-CoV-2-Varianten sowie der noch nicht ausreichend hohen Impfquote insgesamt weiterhin als hoch ein. Für vollständig Geimpfte wird die Gefährdung als moderat eingeschätzt, wobei Menschen mit chronischen Erkrankungen und vulnerable Bevölkerungsgruppen besonders betroffen sind. Der von Ende April 2021 bis Ende Juni 2021 zu beobachtende Rückgang der 7-Tage-Inzidenz setzt sich nicht weiter fort. Seit Anfang Juli ist ein Anstieg der Fallzahlen zu beobachten. Das heißt, dass sich SARS-CoV-2-Infektionen wieder stärker in Deutschland ausbreiten. Die Gesundheitsämter können aufgrund der insgesamt noch niedrigen Inzidenz viele Infektionsketten nachvollziehen. Zunehmend werden auch Fälle mit einer wahrscheinlichen Exposition im Ausland übermittelt.

    Die Rücknahme von Maßnahmen sollte aus infektionsschutzfachlicher Sicht daher schrittweise und nicht zu schnell erfolgen. Die seit März 2021 vorherrschende besorgniserregende Virusvariante (Variant of Concern, VOC) Alpha wurde in der Häufigkeit abgelöst durch die hochansteckende VOC Delta. Deren Anteil an den Infektionen ist bei insgesamt niedrigen Fallzahlen rasch angestiegen und lag in Kalenderwoche 27/2021 in der Analyse von Gesamtgenomsequenzierungen bundesweit bei ca. 83 %, während die Variante Alpha nur noch einen Anteil von ca. 12 % hatte. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit der Variante Delta muss mit einem weiteren Anstieg der Infektionszahlen in den nächsten Wochen gerechnet werden. Hinzu kommen die Erleichterungen bei den Kontaktbeschränkungen und die Reisetätigkeit, die eine erneute Ausbreitung von SARS-CoV-2 begünstigen. Darüber hinaus liegen Daten vor, die auf potenziell schwerere Krankheitsverläufe bei Infektionen mit der Delta-Variante hinweisen. Die konsequente Umsetzung der Hygieneanforderungen beim Erhalt der Öffnung in den verschiedenen Lebensbereichen ist daher unverzichtbar. Dies gilt insbesondere für das Tragen von medizinischen Masken, als auch die Umsetzung von Maßnahmen zum infektionsschutzgerechten Lüften. Zusätzlich sind die Maßnahmen im weiteren Zeitverlauf (ab 16. August 2021) durch regelmäßige, inzidenzunabhängige Testungen von Besuchern und Beschäftigten in Einrichtungen mit vulnerablen Bewohnern zu flankieren.

    Im Einzelnen sind folgende Änderungen in der 13. BayIfSMV vorgesehen:

    Nach der neuen Vorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 3 muss das Schutz- und Hygienekonzept von Einrichtungen im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 auch ein Testkonzept enthalten, das insbesondere Testangebote für nicht geimpfte und nicht genesene Beschäftigte an mindestens zwei verschiedenen Tagen pro Woche, in der die Beschäftigten zum Dienst eingeteilt sind, in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorsieht: Die Einrichtungen sollen dabei die erforderlichen Testungen organisieren. Durch die Änderung in § 11 Abs. 2 Nr. 1 wird die Testnachweisverpflichtung für Besucher der Einrichtungen nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 3 und 5 zudem inzidenzunabhängig ausgestaltet. Die Änderung in § 11 Abs. 2 Nr. 3 gewährleistet, dass in den betroffenen Einrichtungen die regelmäßigen Testungen nach dem Testkonzept an mindestens zwei verschiedenen Tagen pro Woche, in der die Beschäftigten zum Dienst eingeteilt sind, erfolgen. Ebenso ist in diesen Einrichtungen die nach der neugefassten Vorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 4 vorgesehene Testpflicht für nicht geimpfte bzw. nicht genesene Beschäftigte erforderlich. Diese müssen sich ohne Rücksicht auf die 7-Tage-Inzidenz vor Ort an mindestens zwei verschiedenen Tagen pro Woche, in der sie zum Dienst eingeteilt sind, in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 testen lassen.

    Die vorliegend auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützten Regelungen sind erforderlich, weil derzeit ein anwachsendes Infektionsgeschehen in der Bevölkerung zu beobachten ist, bei dem davon ausgegangen werden muss, dass es sich zeitversetzt in den Einrichtungen verbreiten wird. Aufgrund der Reisetätigkeit in den Sommermonaten bei teils hohen Inzidenzen im Ausland, der nicht vollständigen Schutzwirkung der Impfungen, gerade angesichts der vorherrschenden Delta-Variante, und einer nicht vollständigen Durchimpfungsrate, müssen in besonders vulnerablen Bereichen häufige Testungen durchgeführt werden. Hierzu zählen Altenheime, vollstationäre Einrichtungen der Pflege und für Menschen mit Behinderung sowie Krankenhäuser. Wissenschaftliche Untersuchungen belegen, dass hierbei die Testfrequenz eine große Rolle spielt. So kann das häufige Testen mit einer weniger sensitiven Methode sinnvoller sein als seltenes Testen mit einer hochsensitiven Methode (Larremore DB, et al. Test sensitivity is secondary to frequency and turnaround time for COVID-19 screening. Sci Adv. 2021 Jan 1;7(1): eabd5393.). Diese Einschätzung teilt auch das RKI. Demnach können Antigen-Schnelltests als einer von mehreren Bausteinen zur Pandemiekontrolle beitragen, indem sie die Infektionen insbesondere durch wiederholte, engmaschige Testungen derselben Personen aufdecken: Serielle Testungen erhöhen die Wahrscheinlichkeit eines korrekten Testergebnisses (Aussagekraft) von Antigen-Schnelltests. Eine wiederholte Testung derselben Person in kurzen Zeitabständen erhöht die Wahrscheinlichkeit, den Zeitraum zu treffen, in dem Nachweise per Antigentest möglich sind, und kann somit zur Reduzierung des allgemeinen Infektionsgeschehens beitragen (https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2021/Ausgaben/20_21.pdf?__blob=publicationFile). Es bedarf eines verstärkten Schutzes gerade der Bewohnerinnen und Bewohner von Altenheimen, von Pflegeeinrichtungen und Einrichtungen für Menschen mit Behinderung, solange eine mögliche Auffrischungsimpfung – eine entsprechende Empfehlung vorausgesetzt – noch aussteht. Da Bewohnerinnen und Bewohner dieser Einrichtungen zur zuerst geimpften Personengruppe gehören, sind sie jedenfalls vom potenziellen Nachlassen des Impfschutzes am ehesten betroffen. Deshalb sind ab dem 16. August 2021 (§ 2 Satz 2 dieser Änderungsverordnung) inzidenzunabhängige Testungen für nicht-geimpfte sowie nicht-genesene Besucher und Beschäftigte unerlässlich.

    Durch die Änderung in § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 wird klargestellt, dass das Erfordernis eines Testnachweises für Zuschauer von großen Sportveranstaltungen mit länderübergreifendem Charakter ohne Rücksicht auf die 7-Tage-Inzidenz vor Ort gilt. Bei solchen Sportereignissen treffen zahlreiche Personen aus verschiedenen Regionen aufeinander. Es hat sich gezeigt, dass solche Sportveranstaltungen ein erhöhtes Risiko für Infektionsereignisse begründen. Zudem ist die Kontaktnachverfolgung in diesen Fällen nicht unerheblich erschwert. Dementsprechend müssen durch das Testnachweiserfordernis Maßnahmen dahingehend getroffen werden, dass unerkannt infizierte Personen gar nicht erst als Zuschauer teilnehmen. Dieses Erfordernis muss angesichts der Überregionalität der Veranstaltungen dann aber unabhängig von der 7-Tage-Inzidenz am konkreten Austragungsort sein.

    Auch die Änderung in § 13 Abs. 2 stellt klar, dass das dort geregelte Testnachweiserfordernis inzidenzunabhängig gilt. Dies versteht sich bereits auf Grundlage der geltenden Regelung, weil das Testnachweiserfordernis anderenfalls von der jeweiligen Inzidenz am Ort des Landgangs abhinge. Um hier Rechtssicherheit zu schaffen, wird § 13 Abs. 2 entsprechend präzisiert.

    Die Streichung der Solarien in § 13 Abs. 3 führt dazu, dass diese künftig nicht mehr den Regelungen zu Freizeiteinrichtungen, sondern den Regelungen zu Dienstleistungen unterfallen. Aufgrund des Außerkrafttretens der sog. Bundesnotbremse gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 IfSG mit Ablauf des 30. Juni 2021 (§ 28b Abs. 10 Satz 1 IfSG) ist eine von der dort festgelegten Qualifikation der Solarien als Freizeiteinrichtungen abweichende Einordnung möglich. Da es sich in der Sache um Dienstleistungsbetriebe handelt, werden sie künftig wieder als solche behandelt.

    Durch die Änderung in § 15 Abs. 1 Nr. 4 wird im Nachgang zum Beschluss des BayVGH vom 15. Juli 2021, Az. 25 NE 21.1811, eine Maskenpflicht für Personal, soweit es in Kontakt mit Gästen kommt, sowie eine FFP2-Maskenpflicht für Gäste angeordnet, solange sie nicht am Tisch sitzen. Diese Pflichten sind aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich. Zwar besteht bei individuellen Kontakten im Freien grundsätzlich ein wesentlich geringeres Infektionsrisiko als im Innenbereich. Jedoch hat der BayVGH in seinem Beschluss vom 22. Juli 2021, Az. 25 NE 21.1814, zur Maskenpflicht bei Versammlungen unter freiem Himmel bestätigt, dass in Fällen, in welchen z. B. Gruppen von Personen an einem Tisch sitzen, oder bei größeren Menschenansammlungen – insbesondere in unübersichtlichen Situationen –, auch im Freien ein Übertragungsrisiko bestehe, welches eine Maskenpflicht rechtfertigen könne. Dies gilt auch und gerade im Hinblick auf die inzwischen vorherrschende, hochansteckende Delta-Variante. Gerade in Außenbereichen von Gastronomiebetrieben kommt es häufig zu zahlreichen Kontakten zwischen verschiedenen Personen mit entsprechendem Übertragungsrisiko. Um dieses Risiko zu minimieren, ist die vorliegend angeordnete Maskenpflicht notwendig, und zwar auch im Freien.

    Zusätzlich wird § 15 Abs. 1 um Nr. 5 und Nr. 6 ergänzt, wonach in geschlossenen Räumen Tanzen nicht zulässig ist (Nr. 5) bzw. Musikbeschallung und -begleitung nur als Hintergrundmusik zulässig ist (Nr. 6), soweit es sich jeweils nicht um nach dieser Verordnung zulässige Veranstaltungen handelt. Die Regelungen waren bisher schon im Rahmenkonzept nach Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 a. F. enthalten. Aufgrund ihrer besonderen Bedeutung werden sie nunmehr Inhalt der Verordnung als solcher. Sie sind erforderlich, weil hier im besonderen Maße Infektionsrisiken bestehen. Zum einen besteht beim Tanzen in gastronomischen Betrieben ein erhöhtes Infektionsrisiko, weil anders als in Tanzschulen keine durchgängige Einhaltung der Mindestabstände durch den Inhaber gewährleistet werden kann. Zum anderen führt laute Musikbeschallung in gastronomischen Betrieben zum Erfordernis, lauter zu sprechen und ggf. Abstände zu reduzieren. Entsprechend besteht die Gefahr, dass die Aerosolkonzentration ansteigt bzw. sich durch die reduzierten Abstände das Infektionsrisiko erhöht.

    Die Regelung in § 15 Abs. 2 trägt dem spezifischen Infektionsrisiko in Schankwirtschaften Rechnung. Hier ist erforderlich, dass die Vorgaben des § 15 Abs. 1 eingehalten werden und zusätzlich, dass in geschlossenen Räumen die Bedienung am Tisch erfolgen muss und Abgabe und Verzehr von Getränken an der Theke oder am Tresen nicht zulässig sind. Durch die Nähe zur Theke und zum Tresen bestünde anderenfalls im Falle der unentdeckten Infektion eines Gastes die Gefahr, dass diese über die dort abgefüllten Getränke in der Schankwirtschaft verbreitet würde.

    Durch die Änderung von § 16 Nr. 5 erfolgt eine Anpassung der Vorschriften zur Maskenpflicht/FFP2-Maskenpflicht in Beherbergungsbetrieben an die Rechtslage in gastronomischen Betrieben. Zur Begründung wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

    Durch § 17 Abs. 2 werden ab dem 1. August 2021 wieder Messen ermöglicht, wobei die in § 17 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 vorgesehenen Schutz- und Hygieneauflagen, insbesondere Mindestabstand und Personenzahlbegrenzung, inzidenzunabhängiger Testnachweis, Maskenpflicht für das Personal und FFP2-Maskenpflicht für Besucher im Innenbereich bzw. bei Nichtgewährleistung des jederzeitigen Mindestabstands auch im Außenbereich, Kontaktdatenerhebung und Erstellung eines Schutz- und Hygienekonzepts durch den Veranstalter, gelten.

    Die Streichung der Wörter „im Sinne des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG)“ in § 20 Abs. 1 Satz 1 dient der begrifflichen Flexibilisierung, stellt aber die grundsätzliche Systematik der Regelungen nicht in Frage. Es bleibt bei der auch bisher vorgenommenen Einteilung in Regelungen mit Bezug zu Schulen (§ 20), für die außerschulische Bildung (§ 22) sowie für Hochschulen (§ 23).

    Da zum Präsenzunterricht und zu den Präsenzphasen des Wechselunterrichts in der Ferienzeit die schulischen Ferienkurse in Präsenz hinzutreten, bei welchen die gleichen infektiologischen Rahmenbedingungen bestehen und somit vergleichbare infektionsschutzrechtliche Vorgaben bestehen müssen, wird die Testobliegenheit des § 20 Abs. 2 Satz 1 auch auf die schulischen Ferienkurse in Präsenz erstreckt.

    Die Änderungen in § 23 Nr. 1 und Nr. 3 dienen der Ermöglichung von Präsenzveranstaltungen bei einer 7-Tage-Inzidenz von nicht mehr als 100 auch dann, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht zwischen allen Studierenden durchgängig eingehalten werden kann.

    Durch Einfügung von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 wird die bisher nur im Rahmenkonzept im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 a. F. enthaltene Masken- bzw. FFP2-Maskenpflicht in der Verordnung selbst geregelt. Zur Begründung wird auf die Ausführungen zu § 15 Abs. 1 Nr. 4 verwiesen. Die Maskenpflicht gilt für Mitwirkende nicht, soweit dies zu einer Beeinträchtigung der künstlerischen Darbietung führt, sowie für Besucher nicht, solange diese sich unter freiem Himmel am Sitzplatz befinden.

    Die Änderung in § 25 Abs. 2 Satz 1 erfolgt in Nachvollziehung der Änderung in § 25 Abs. 1 Satz 1. Durch Einfügung von § 25 Abs. 2 Satz 2 wird wie bei § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 die bislang im Rahmenkonzept enthaltene Maskenpflicht bzw. FFP2-Maskenpflicht in der Verordnung selbst geregelt. Auf die obigen Ausführungen zur Begründung wird Bezug genommen.

    Die Anpassungen in § 28 Nr. 6 erfolgen in Nachvollziehung der Änderungen in § 17 und § 25. Die Anpassung in § 28 Nr. 16 ist redaktioneller Natur.

    Die Änderung in § 29 setzt die Verlängerung im Rahmen der Vorgaben des § 28a Abs. 5 Satz 1 um. Die Maßnahmen sind damit – wie durch § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG angeordnet – weiterhin zeitlich befristet.